Firma Tassos Haniotis, antiguo director de estrategia y políticas de la DG AGRI (Comisión Europea).
En este artículo, Haniotis aborda las preocupaciones sobre el panorama general que se desprende de la propuesta del MFP sobre la PAC: el debilitamiento de los elementos comunes a nivel de la UE, el abandono de la priorización del crecimiento sostenible de la productividad agrícola y la falta de una «línea roja» que conecte los distintos elementos en una orientación coherente que refleje las prioridades declaradas de la Unión.
En lo que respecta al impacto de la propuesta de Marco Financiero Plurianual (MFP) de la Comisión sobre la Política Agrícola Común (PAC), no tiene sentido afirmar que el diablo está en los detalles (muchos de los cuales aún no se han publicado). El diablo está ahí, a la vista de todos: en las palabras vacías con las que se abordan los dos retos más graves a los que se enfrenta la agricultura mundial, la seguridad alimentaria y el cambio climático; en el abandono de la orientación al mercado que ha caracterizado a la PAC durante más de dos décadas; en el tratamiento de la PAC como una política social para los «más necesitados»; en la ausencia de cualquier análisis que acompañe a la propuesta; y la lista podría seguir…
En varios blogs, y con su meticulosidad habitual, Alan Matthews ha tratado de analizar, con la información incompleta de que dispone, los gastos del presupuesto de la UE destinados a la PAC, así como cuestiones relacionadas con uno de sus temas favoritos, la distribución de las ayudas. [i] Recientemente también ha examinado cuestiones de gobernanza, y en particular las posibles implicaciones de someter la PAC a principios horizontales generales, algunos de los cuales distan mucho de simplificar la política o basarla en datos empíricos.
En próximos artículos intentaré abordar mis temas «favoritos»: la gestión de la tierra y la conjunción de las actividades económicas y medioambientales a nivel de explotación, los cambios en el papel de los pagos directos, el llamado «déficit de proteínas», etc. Pero aquí me centraré en el panorama general que se desprende de la propuesta de la PAC y en el discurso que la acompaña: la brecha cada vez mayor entre las políticas necesarias para abordar los retos a los que se enfrenta la agricultura de la UE y las soluciones elegidas por la Comisión VdL.
Llevar a cabo una política común para 27 Estados miembros nunca ha sido fácil. Y, con toda probabilidad, si la UE tuviera que elegir desde cero dónde dar prioridad a la creación de una política común hoy en día, nunca elegiría la agricultura, ya que este sector es demasiado pequeño desde el punto de vista económico y demasiado marginal desde el punto de vista político en la actualidad. Pero este no es el dilema al que se enfrenta la UE hoy en día. Más bien, el dilema de la UE es qué hacer con su política común más antigua y consolidada: ¿abolirla o reformarla?
Ambas opciones han tenido defensores y detractores en el pasado, que han intercambiado argumentos válidos a favor y en contra de cada una de ellas en un debate abierto. Sin embargo, el debate actual carece de honestidad, ya que la escuela que aboga por «desmantelar la PAC» ha abandonado su apertura a la hora de explicar su propuesta y ha optado por una estrategia diferente. Buscando aliados y apoyo con una actitud pretenciosa, introduce sigilosamente elementos que socavan lenta pero seguramente la PAC como política común, presentándolos como novedades que supuestamente ayudan a la política a adaptarse a los nuevos tiempos.
1. ¿Una PAC más «impactante», pero en qué dirección?
La PAC necesita sin duda adaptarse a los nuevos tiempos, como siempre ha hecho. Sin embargo, sin quererlo, atrapada en la cínica realidad de una UE que intenta presentar sus actuales debilidades estratégicas como fortalezas con un discurso que convence a pocos (el «acuerdo» comercial entre EE. UU. y la UE es el último ejemplo), la propuesta de MFP para la PAC parece una reforma, grita que es una reforma, pero está lejos de serlo si se evalúa en función de los elementos básicos de lo que se supone que debe hacer la PAC: no cumple ninguno de los objetivos del artículo 39 del Tratado al que debe servir. Es una receta para el desastre político.
Por supuesto, las afirmaciones sobre el impacto que se espera que tenga la propuesta de la PAC presentan un panorama positivo. Pero las pruebas no se ven por ninguna parte, ni en los análisis (totalmente ausentes esta vez, en contraste con las tres propuestas anteriores de la PAC desde 2008), ni siquiera en las afirmaciones cualitativas. Si se hace una simple prueba de lo que exige el Tratado (aumentar la productividad, garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores, estabilizar los mercados, garantizar la disponibilidad de los suministros y garantizar precios razonables para los consumidores) y lo que aportará la propuesta, basándose en la larga lista de pruebas de numerosos análisis anteriores, se llega a las siguientes conclusiones (si alguien no está de acuerdo, que presente pruebas en contra para un debate constructivo).
El primer impacto negativo de la propuesta se dejará sentir en la renta agrícola. La reducción de las ayudas directas a la renta, su redistribución a los agricultores menos productivos y el aumento de las ayudas asociadas (que han demostrado repetidamente su ineficacia para sostener la renta al retrasar el necesario ajuste estructural) alejan a la PAC de la orientación hacia el mercado que ha promovido durante casi tres décadas.
Con su propuesta, la Comisión afectará (sin siquiera intentar analizarlo) al valor de los activos inmobiliarios, que asciende a cerca de 2 billones de euros. Lo mínimo que se merecería es alguna señal de que al menos se comprenden los retos y los riesgos. Los ingresos agrícolas no evolucionan de manera uniforme, pero su crecimiento agregado, siempre volátil en el caso de la agricultura, ha seguido una clara trayectoria ascendente con, y debido a, exactamente lo contrario del diseño de la política propuesta, basada en un presupuesto constante y en ayudas disociadas como red de seguridad. Si bien se permite a los Estados miembros compensar las pérdidas de ingresos agrícolas con ayudas nacionales (las normas sobre ayudas estatales se han flexibilizado considerablemente en los últimos años), esto no era lo que implicaba el artículo 39. Tampoco el muy diferente margen presupuestario de que dispone cada Estado miembro para las ayudas estatales refleja una política centrada en toda la UE.
El segundo impacto negativo se produciría en el crecimiento de la productividad. En la actualidad, dicho crecimiento solo puede ser sostenible si se combinan los aspectos económicos y medioambientales de las actividades agrícolas cotidianas. Sin embargo, el abandono de cualquier elemento básico común de condicionalidad vinculado a la gestión de la tierra, dejando a los Estados miembros la responsabilidad de introducir lo que consideren pertinente, no solo eliminará cualquier posibilidad de evaluar a nivel de la UE la «carácter común» del impacto de las políticas, sino que reducirá los incentivos para promover una orientación clara hacia el aumento simultáneo de los rendimientos y la reducción de la huella medioambiental, contradiciendo así las prioridades fundamentales de la UE en materia de agricultura basada en el carbono vinculada al clima, contrariamente a lo que se afirma en la propuesta.
El tercer impacto negativo será la presión al alza sobre los precios de los alimentos. La Comisión repite aquí el error de la (olvidada) estrategia «de la granja a la mesa» al considerar que la reducción de la oferta (el efecto combinado de los dos impactos anteriores) no afectará de alguna manera mágica a los precios de los alimentos porque los cambios en los patrones de consumo se encargarán de mantenerlos bajos. Esto simplemente no va a suceder. La continuación de las iniciativas muy positivas de la DG AGRI para hacer frente a la inflación de los alimentos y los cuellos de botella en la cadena alimentaria se ve así socavada por las propuestas que contraponen la realidad de la reducción de la oferta a la esperanza de hacer lo mismo con la demanda (y todo ello a nivel de la UE, sin tener en cuenta el impacto global derivado de un gran exportador).
2. No se trata solo de «cuánto», sino de qué se hace con ello: ¿dónde está la «C»?
Hubo un tiempo en el pasado en que la PAC se basaba en el apoyo a los precios, en una UE con menos Estados miembros, pero aún con diversidad en su agricultura, como es el caso hoy en día. En aquella época, se aplicaba el mismo precio de apoyo (intervención) a todos, a pesar de las enormes diferencias en el precio interno del producto subvencionado (ya fueran cereales, carne de vacuno, productos lácteos, frutas o hortalizas). Estas diferencias se acentuaban aún más si se tenían en cuenta los tipos de cambio convertidos artificialmente («ecus verdes»). Sin embargo, a pesar de esta realidad, nadie afirmó en aquel momento que la PAC no fuera una política común por una razón muy sencilla: la coincidencia de los principios básicos y fundamentales de su diseño.
El debate se centró en estos principios y en su pertinencia para alcanzar los objetivos a los que estaban destinados. Por ejemplo, ¿la existencia de precios de intervención superiores a los precios mundiales apoyaba o perjudicaba los ingresos agrícolas? Dado que las pruebas demostraban de manera abrumadora que no era así, ¿qué diseño político alternativo podría ayudar a alcanzar este objetivo? Todo el proceso de reforma de la PAC entre 1992 y 2008 y la transición hacia la disociación se basó en abordar esta cuestión política fundamental.
Al final, y como suele ocurrir con los resultados de las políticas, que nunca son «limpios», las particularidades de los intereses de los Estados miembros y de algunos sectores diluyeron en cierta medida la coherencia política prevista, pero todos los implicados tenían claro cuál era el objetivo. Esta claridad de enfoque ha brillado por su ausencia en las medidas adoptadas desde 2014 para mejorar los resultados medioambientales de la PAC. Dichas medidas quedaron incompletas porque no lograron fusionar un conjunto muy diverso de retos en una cuestión política clara, al tratar erróneamente los instrumentos políticos destinados a abordar las cuestiones económicas y medioambientales como sustitutos en lugar de complementos.
Ahora que la propuesta del MFP traslada tanto la responsabilidad financiera como el diseño de las políticas a los Estados miembros, ¿cuál es el objetivo político «común» que se pretende alcanzar? Porque «una solución única para todos» puede ser un eslogan obvio, pero desde luego no es una política. Tampoco lo es la repetición hasta la saciedad de datos sobre tendencias demográficas y estructurales cuyos principales factores impulsores no solo se encuentran fuera de la agricultura (desde la dinámica de la edad y el género hasta la riqueza), sino que son de naturaleza muy poco común.
Una política que reivindique de forma creíble su «C» presupone una definición clara del vínculo entre un conjunto de objetivos a escala de la UE, limitados pero pertinentes para los retos actuales (como los establecidos en 2018), y unos instrumentos políticos con capacidad demostrada para alcanzarlos. Sobre todo, requiere que estos diversos objetivos estén interrelacionados y que el papel y el impacto de los distintos instrumentos políticos sean medibles también mediante un número limitado de indicadores.
No es necesario imponer de forma centralizada determinadas prácticas, asumir el mismo factor de emisión para cada hectárea o medir las abejas, las mariposas y las aves de granja para determinar el impacto de la PAC en el medio ambiente. Basta con ampliar y armonizar la medición de unos pocos indicadores del suelo disponibles para saber cómo cambian las emisiones y si las especies se benefician o se ven perjudicadas. Sí, llevará tiempo ver los resultados, pero también lo llevó el paso hacia la orientación al mercado de las anteriores reformas de la PAC (el superávit comercial agrícola de la UE no mejoró de la noche a la mañana).
La PAC necesita una elección clara: o bien dejar que los agricultores elijan sus prácticas (como se les permitió elegir su producción en el pasado) y supervisar unos pocos indicadores de impacto comunes a toda la UE, o bien dejar que los Estados miembros elijan las prácticas y ahogarse en el intento de encontrar la relación entre un conjunto inconexo de indicadores de producción (esencialmente de gasto). La primera opción es más impopular y difícil de aplicar, y requiere el liderazgo de la UE para convencer. La segunda es más popular entre los Estados miembros, ya que retira el liderazgo de la UE. Pero si la facilidad de elección fuera la fuerza motriz, no estaríamos hablando de una política de la UE…
3. La agricultura necesita un impulso en su transformación orientada al futuro, pero lo que recibe es un revés
El párrafo anterior no presenta nada nuevo, sino que resume lo que ha sido el núcleo de una larga lista de análisis de la DG AGRI a lo largo de la última década, reflejado de diferentes maneras y con diferentes formulaciones en las evaluaciones de impacto de la PAC de 2008, 2014 y 2018. A falta de una nueva evaluación de impacto y ante la existencia de una priorización diferente en la orientación de la PAC, es pertinente examinar en qué medida esta nueva orientación de la PAC se ajusta o se desvía de las necesidades derivadas de los retos más amplios a los que se enfrenta la agricultura de la UE.
La pregunta pertinente que hay que plantearse es si la Comisión sigue considerando que la agricultura de la UE contribuye al sistema alimentario mundial y a sus necesidades en términos de diseño de políticas (y no solo en declaraciones escritas anodinas). Las perspectivas para 2025-2034 publicadas recientemente por la OCDE y la FAO confirman una vez más, en términos inequívocos, los retos a los que se enfrenta ya la agricultura mundial y a los que se enfrentará cada vez más en los próximos años, a saber, la necesidad de aumentar la productividad y hacerlo de forma sostenible. El hecho de que la PAC refuerce su orientación para responder mejor a esta necesidad se juzgará por las decisiones políticas, no por las afirmaciones. Lamentablemente, la nueva orientación supone un claro retroceso con respecto a las decisiones anteriores.
En primer lugar, la orientación hacia el mercado de la PAC se ve debilitada por la posibilidad de aumentar las ayudas vinculadas. Numerosos análisis y resultados sobre el terreno demuestran la debilidad fundamental de esta medida política. Asignar fondos a sectores que se enfrentan a problemas de competitividad no resuelve su problema de competitividad, sino que solo retrasa lo inevitable. Hay una excepción notable, el sector de la ganadería extensiva, en el que los beneficios ambientales y sociales superan los costes económicos. En todos los demás sectores, las ayudas vinculadas no han producido beneficios cuantificables que justifiquen su mantenimiento, mientras que han supuesto una mayor carga administrativa y riesgos de clientelismo.
En segundo lugar, la orientación medioambiental sufre un verdadero revés. La propuesta de la PAC contiene muchas formulaciones que parecen prometedoras, y el reciente informe del IEEP sobre la propuesta de la PAC parece depositar algunas esperanzas en ellas (https://ieep.eu/publications/the-post-2027-cap-and-mff-proposals-for-the-eu-first-reflections-on-their-environmental-implications/). Sin embargo, son los Estados miembros los que tendrán la responsabilidad de establecer y aplicar prioridades medioambientales concretas y, si su estado actual de priorización es un indicio de lo que podría suceder, el futuro no parece nada prometedor. La mayoría de las decisiones se han tomado por la necesidad de maximizar los fondos en lugar de producir resultados positivos, y los regímenes ecológicos, en particular, apenas introducen cambios reales en el rendimiento medioambiental de la PAC.
En tercer lugar, se refuerza claramente la orientación social, lo que en principio es un paso positivo, ya que tanto la redistribución de las ayudas como la renovación generacional figuraban entre las principales prioridades incluso en la reforma anterior. Sin embargo, es dudoso que tratar la PAC como una política social, en lugar de como una política cuya dimensión social es parte integrante e interrelacionada con sus otras dimensiones, sea suficiente, sobre todo teniendo en cuenta que la mayoría de los factores que influyen en los aspectos sociales de la agricultura (desde la edad hasta la estructura de las explotaciones) son de carácter más amplio.
4. ¿Dónde está la «P»?
Las observaciones críticas anteriores plantean la pregunta: ¿qué proponer? La respuesta radica en la forma en que las reformas anteriores optaron por la evolución en lugar de la revolución, con una «línea roja» clara que vinculaba los distintos instrumentos políticos en la orientación política elegida. En este sentido, es fundamental el papel central que desempeñará el principal instrumento político elegido y la transición al nuevo régimen.
La combinación de una menor dependencia del apoyo a los precios y las cuotas y un mayor énfasis en los pagos por superficie permitió una mejor orientación hacia el mercado cuando se introdujo la disociación total y se abolieron las cuotas en un proceso que duró casi 25 años. Sin embargo, esto puso de manifiesto dos deficiencias: la distribución de la ayuda y los resultados medioambientales deficientes. La cuestión política que se plantea desde hace tiempo es si los pagos por superficie siguen siendo necesarios para cumplir su función o si existe un medio alternativo de ayuda.
A pesar de su complejidad, la agricultura se basa esencialmente en tres factores de producción: la tierra, el capital y la mano de obra (la inclusión del conocimiento y la innovación no cambia el panorama, ya que su impacto sigue recayendo en la tierra, el capital o la mano de obra). Por supuesto, estos factores están interrelacionados, pero la elección del principal instrumento político no es neutra en cuanto a su impacto, simplicidad de diseño, control y seguimiento. No es casualidad que se haya descartado dar prioridad al capital o al trabajo, a pesar de las declaraciones de apoyo, especialmente a este último.
Las políticas públicas deben equilibrar los deseos y la realidad, y lo cierto es que los pagos por superficie son más fáciles de administrar. Pero ¿son más justos y eficientes? Esta cuestión ha estado en el centro del debate sobre la PAC desde que se introdujeron los pagos disociados. La razón por la que sigue sin resolverse tiene que ver con la naturaleza de dichos pagos; pueden ser una segunda mejor solución, pero en las políticas públicas, muy a menudo, la segunda mejor solución es la mejor… En este caso concreto, esto tiene que ver con el hecho de que varias alternativas analizadas tampoco son perfectas.
Mientras exista cierta memoria institucional de la PAC y cierta capacidad analítica en la DG AGRI, los efectos negativos del apoyo a los precios sobre el presupuesto, la posición de la UE y la renta agraria servirán de recordatorio y permitirán comparar las ventajas e inconvenientes. La sustitución de parte o, en última instancia, de la totalidad de los pagos directos por regímenes de seguros, que sobre el papel es la mejor manera de orientar las ayudas en función de criterios económicos, ha tropezado en el pasado con la falta de una serie larga de datos a nivel de explotación que son necesarios para que sean actuarialmente sólidos.
En cuanto a la idea de que el dinero público solo debe utilizarse para el bien público, la pregunta que hay que responder es: ¿cómo se mide el bien público a nivel de explotación? Los planes que pretenden hacerlo acaban asignando los mismos valores medios a prácticas respetuosas con el medio ambiente, a pesar de que estas prácticas tienen un rendimiento muy diferente en cuanto a su contribución al bien público en diferentes explotaciones y suelos.
Abordar estas complejidades requiere un debate abierto, basado en análisis de impacto, sobre los requisitos necesarios para mejorar la eficiencia de las opciones alternativas y los mecanismos de transición que podrían contribuir a este proceso. Tanto los objetivos como los medios de las políticas deben quedar claros en este debate. Evidentemente, esto no es lo que ocurre cuando se abandona el análisis y se espera que un grupo de grupos de presión con intereses contrapuestos realice la labor de asesoramiento político.
Sea cual sea la vía de transición elegida para el futuro de la PAC, sea cual sea la clave de redistribución elegida para el presupuesto y las explotaciones agrícolas, los pagos por superficie podrían apoyar la vía necesaria para alcanzar los objetivos de la PAC. Solo serán suficientes cuando se distribuyan sobre la base de criterios que reflejen los costes de oportunidad de la tierra, la mano de obra y el medio ambiente.
Los datos necesarios para ello existen en gran medida, al menos en la medida necesaria para iniciar un proceso de evolución de la PAC hacia una política que refleje tanto la necesidad de abordar el reto del crecimiento sostenible de la productividad como la realidad de que las decisiones de las explotaciones agrícolas determinan conjuntamente su rendimiento económico y medioambiental: ¿por qué debería la política separarlos? La voluntad política para hacerlo brilla por su ausencia, y la propuesta de la PAC es el mejor reflejo de ello.
Los Estados miembros obtienen lo que quieren, la libertad de gestionar esencialmente su política agrícola como les plazca, mientras que la Comisión abandona el papel de liderazgo que había desempeñado en todas las reformas anteriores de la PAC. Si la agricultura de la UE obtiene lo que necesita será el núcleo del debate político en los próximos meses.
Firma Tassos Haniotis, antiguo director de estrategia y políticas de la DG AGRI (Comisión Europea).
